La LFC 2022 maintient le statu quo sur le plan des finances publiques ainsi que l’orientation expansionniste de la politique budgétaire. Le 7 août 2022, le gouvernement adoptait par voie d’ordonnance (voie validée par le conseil constitutionnel puisque la représentation nationale est en vacances) la loi de finances complémentaire (LFC) pour 2022. Cette dernière était indispensable pour asseoir un nouveau cadre macroéconomique impacté par :
(1) les effets continus de la pandémie sur l’économie mondiale (inflation structurelle reflétant la hausse de la demande globale et la faiblesse de l’offre liée à la désorganisation des chaînes de valeur mondiales) ;
(2) les retombées du conflit ukrainien (chocs énergétique et alimentaire) ;
(3) le resserrement des conditions financières internationales de la part des grandes banques centrales afin de lutter contre l’inflation qui a atteint des niveaux inégalés depuis 40 ans ;
(4) l’émergence d’une récession technique au niveau du grand pôle de croissance américain (les autres pôles européen et asiatique voient leurs perspectives de croissance économique ralenties et pourraient entrer en récession d’ici fin 2022 et début 2023) ; et
(5) le contexte économique intérieur qui demeure difficile sur les plans économique, financier et social même si 2022 est marquée par quelques développements positifs importants.
La LFC 2022 contient un certain nombre de mesures d’ordre social (pour protéger les couches vulnérables de la population) et d’ordre structurel (pour améliorer l’offre domestique de blé et favoriser l’investissement dans le secteur des transports aériens). Malgré les dommages structurels causés à l’économie algérienne par les chocs pétroliers de 2014 et 2020 et la pandémie et un nécessaire ajustement, la LFC 2022 continue de porter une politique budgétaire expansionniste.
Avec une politique monétaire accommodante (qui ne cible pas la réduction de l’inflation) et une politique de changes inadéquate, c’est tout le mix macroéconomique et structurel qui ne répond pas aux défis économiques et financiers du pays, dont un ajustement macroéconomique incontournable et un programme ambitieux de reformes structurelles. Si ces derniers étaient immanquablement entrepris tôt ou tard, ce serait avec des coûts plus élevés sur l’activité réelle (demande intérieure), la dette publique et le niveau de vie des populations. Cet article discutera de tous ces points.
Un contexte international très défavorable:
Résultat de la multiplicité de chocs ralentissant l’activité économique et poussant l’inflation à la hausse.
Une croissance économique en retrait par rapport à 2021 :
La croissance mondiale devrait baisser de moitié en 2022, passant de 6.1 % en 2021 à 3,24 %, principalement en raison de la hausse des prix des produits alimentaires et énergétiques, des perturbations de l’approvisionnement mondial et des contraintes dans les politiques économiques des Etats-Unis, de la Chine et de l’Europe. Pour 2023, la croissance économique devrait baisser de nouveau pour se situer à 2,9 % en raison des politiques désinflationnistes en place.
Une inflation mondiale très élevée en dépit de l’amorce d’une certaine décélération dans certains secteurs économiques:
En supposant une atténuation des déséquilibres entre l’offre et la demande et un resserrement continu des politiques monétaires des grands pays, l’inflation mondiale devrait atteindre 6,6 % pour les pays avancés et 9,5 % pour les pays émergents en 2022.
Changement de l’orientation de la politique monétaire:
Les grandes banques centrales sont en train de démanteler l’assouplissement quantitatif en place depuis le début de la pandémie et ont déjà entamé un processus de hausse progressive des taux directeurs (USA : 4 augmentations en 2022 de 0,5 % à 2,5 % ; Bank of England :7 augmentations de 0,1 % à 1,25% en juin 2022 ; et la BCE : une augmentation de 0,5 % le 21 juillet 2022) afin de comprimer la demande globale et imprimer une baisse des prix à la consommation.
Cependant, ces mesures ont déjà provoqué des coûts économiques réels, sous la forme d’un ralentissement de l’activité économique (les Etats-Unis sont entrés en récession technique à fin juin 2022, un reflux de capitaux des pays émergents et en développement, une hausse du dollar (6 % en termes nominaux par rapport à 26 autres devises) et une dépréciation des monnaies nationales et un accroissement des services de la dette de nombreux pays.
Pénuries de produits de composants et de certains produits de base:
Les tensions sur les métaux industriels, l’énergie, les matières premières agricoles et les denrées alimentaires continuent de porter l’inflation mondiale (au même titre que l’accroissement considérable de la demande dans les secteurs des services. Un facteur structurel de perturbation des économies dans le monde.
Pour les mois à venir, l’incertitude continuera de dominer l’economie mondiale:
Ces dernières incluent la probabilité de catastrophes naturelles majeures, la poursuite de la guerre en Ukraine, les pénuries de main d’œuvre, l’absence d’ancrage des anticipations d’inflation, une autre vague de contagions de la covid-19 et des confinements supplémentaires, ainsi qu’une aggravation de la crise du secteur immobilier en Chine qui pourrait freiner davantage la croissance de cette dernière ; et enfin la fragmentation géopolitique, facteur de déstabilisation économique et financière du monde.
Un contexte économique domestique très difficile en 2021 mais 2022 enregistre une certaine amélioration temporaire du fait de la hausse des prix du pétrole.
2021 : Nonobstant les efforts déployés, l’économie algérienne sort graduellement de ces deux chocs avec des dommages structurels profonds, notamment :
(1) une nouvelle dégradation des fondamentaux macroéconomiques (un déficit budgétaire hors pétrole de 24 % du PIB hors pétrole; un déficit du compte courant de la balance des paiements à 6 % du PIB ; et une accélération de l’inflation à 7,2 %) ;
(2) une croissance faible de 4% due essentiellement à la remontée des prix du pétrole (par rapport à une contraction de 4,9 % en 2020) ;
(3) une légère baisse des réserves internationales de change à $45,4 milliards en dépit de l’augmentation des exportations nettes, de l’allocation de DTS du FMI de $2,67 milliards et de la compression des importations ; et
(4) une explosion de la dette publique qui a atteint 62,5 % du PIB (contre 51,3 % du PIB en 2020) dû au financement du déficit du budget essentiellement par un recours à divers appuis directs et indirects de la Banque d’Algérie.
2022 : trois facteurs favorables (bonne tenue de la production céréalière, hausse des prix du pétrole qui devraient se situer à environ $93 le baril pour l’année et une augmentation des prix et du volume de gaz) devraient améliorer certains indicateurs macroéconomiques et offrir un répit sur le plan macroéconomique.
Les grands agrégats de la LFC 2022 : En arrière fond de cet environnement externe et interne, que contient cette dernière ?
Les principales mesures nouvelles : Outre un certain nombre de mesures administratives, la LFC contient les mesures principales suivantes :
(1) la non soumission à la TVA et aux droits de douane des importations et des ventes du sucre blanc et du sucre brut pour soutenir les prix des produits alimentaires et protéger le pouvoir d’achat des couches défavorisées ;
(2) la couverture du gap de financement des projets financés par des institutions étrangères gouvernementales ou non gouvernementales (dons, de reconversion de la dette ou toutes autres formes de financement) et dont les enveloppes de départ étaient insuffisantes ;
(3) la transformation en titres négociables des créances détenues par les banques sur les entreprises. Cette titrisation permettra de transférer le risque supporté par la banque au marché et partant redynamiser le marché financier et sa constitution en levier important de mobilisation des ressources pour le financement de l’économie et l’activation du Fonds communs de créances (FCC) ;
(4) la cession de la production des blés et orges à l’Office Algérien Interprofessionnel des Céréales de la part des agriculteurs pratiquant la céréaliculture et bénéficiant du soutien de l’Etat, tant en amont qu’en aval, et quelle qu’en soit sa forme ou sa nature ;
(5) la cessibilité sur la base de la valeur vénale des logements du secteur public locatif à caractère social financés sur concours définitif de l’Etat, mis en exploitation à la date d’intervention de la présente loi ;
(6) l’accès des travailleurs (dont les emplois sont menacés par l’extinction de la personne morale des entités économiques ayant fait l’objet de décisions définitives de justice, portant confiscation de leurs avoirs dans le cadre des affaires de corruption) à l’assurance chômage et à la retraite anticipée, dans le cadre des dispositifs législatifs existant, régissant la perte d’emplois pour des raisons économiques ; et
(7) le dédouanement pour la mise à la consommation des aéronefs et des éléments d’aéronefs ainsi que des navires de transport de voyageurs et de marchandises usagés (mesure destinée à encourager l’investissement dans le domaine du transport aérien et maritime). Cette mesure remplace celle prévue à l’article 57 de la LFC 2020 qui n’autorisait que les mêmes équipements à l’état neuf.
Les recettes pétrolières sont en forte hausse :
Elles sont projetées à 3211 milliards de DA pour 2022 par rapport à 2104 au niveau de la LFI 2022. Avec un volume de 455,000 barils/jour, cette hausse de 1107 milliards de DA (52,6 %) reflète donc : (i) un effet prix du baril ; et (ii) un effet taux de change résultant du glissement attendu de la valeur du DA par rapport au dollar EU (8,5 %).
Les recettes ordinaires en légère augmentation mécanique :
Elles sont projetées à 3789 milliards de DA comparativement à 3579,3 milliards de DA dans la LFI 2022, soit une hausse de 5,9 %. Cette dernière reflète essentiellement un accroissement des contributions directes (10,1%) et de la TVA sur les produits importés (21%) et des douanes (7%) plutôt que d’un rebond de l’activité économique hors pétrole qui continue de stagner.
Notons que les pleins effets sur une base nette des mesures prises au titre de la LFI 2021, la LFC 2021 et de celles qui font partie de la LFI 2022 restent modestes (en l’absence de mesures fortes). Le poids des impôts directs reste dominant dans la structure de l’impôt du pays, pénalisant ipso facto l’effort au lieu et place de la consommation.
Les dépenses courantes sont en forte hausse de 16,3 % en termes nominaux (soit 5% en termes réels) :
Leur niveau est projeté à 7697 milliards de DA par rapport à 6311,5 milliards de DA dans la LFI 2022, soit un accroissement de près de 22 % ou 1385 milliards de DA devant servir à financer la consommation publique, hormis un montant de 464 milliards de DA a titre de fiscal stimulus.
Sur 34 structures gouvernementales, 19 devraient enregistrer une hausse de leurs crédits de fonctionnement en termes réels (au-delà de 3,5 %), 13 un gel de leurs crédits (soit une baisse en termes réels) et deux enregistreront une chute de leurs crédits (donc une baisse encore plus marquée en termes réels).
Ajoutons que le poste charges communes explose pour passer de 1260 milliards de DA dans la LFI 2022 à 1820 milliards de DA pour ce qui est de la LFC 2022 (hausse de 44 %), soit une hausse réelle de 33%).
Un fiscal stimulus insignifiant :
Les 464 milliards de DA (soit 1,8 % du PIB) ciblent la santé publique (+101 milliards de DA), le travail, l’emploi et la sécurité sociale (+363 milliards de DA). Par contre, la structure en charge de la solidarité nationale et la famille verrait une baisse de ses crédits (-2,2 milliards de DA). Ce montant total est donc insignifiant pour apporter un véritable soutien aux agents économiques nécessiteux. De plus, le multiplicateur des dépenses courantes n’excèdera pas 0,6 %, ce qui devrait générer des dépenses additionnelles de 2,8 milliards de DA.
Un volume insoutenable de dépenses en capital.
La LFC 2022 prévoit un montant de 3913,2 milliards de DA par rapport à 3546,9 milliards de DA au titre de la LFI 2022 (inclusion faite des opérations en capital), soit une hausse de 366 milliards de DA. Cependant, dans la réalité, les engagements ne représentent au mieux qu’une moitié de ce montant (1774 milliards de DA).
Les projections pour la fin 2022. Quelques améliorations dues à un baril plus élevé et non une nouvelle orientation des politiques publiques.
Les comptes extérieurs :
Sur la base d’un prix moyen de $93, les recettes d’exportations devraient passer de $27,9 milliards à $50 milliards. Les importations devraient passer de $31,8 milliards à $40-45 milliards en raison de la forte inflation au niveau mondial qui devrait persister en 2022 et en 2023.
Compte tenu des autres éléments de la balance des paiements (services, recettes primaires et recettes secondaires), le compte courant devrait se situer à 3,9 % du PIB, comparativement à 7,5 % du PIB dans le cadrage macroéconomique de la LFI 2022.
Certes, une amélioration de 3,6 points de pourcentage du PIB résultant de facteurs exogènes et non de politiques publiques de réajustement de l’économie nationale. Donc une situation précaire.
Les réserves internationales de change :
De 45,4 milliards en 2021, elles passeraient à environ $48 milliards au vu des niveaux attendus des échanges commerciaux externes, du service de la dette et du niveau de couverture du déficit extérieur. Le marché parallèle ne devrait pas enregistrer de baisse vu le manque de confiance des agents économiques vis-à-vis de la monnaie nationale.
Les finances publiques sont insoutenables au vu de deux indicateurs-clés :
(1) un déficit primaire de 322 milliards de DA (1,3 % du PIB), ce qui ne permet pas de couvrir les intérêts de la dette publique et encore moins le programme des investissements publics ; et
(2) un déficit du trésor devant atteindre 18,6 % du PIB (inclusion faite du déficit de la CNR). Face à cela, la variable d’ajustement est une coupe dans les engagements de dépenses d’investissements (50 % des niveaux budgétisés) pour réduire le déficit du Trésor à 3067 milliards de DA (12,4 % du PIB) qui serait alors couvert par l’épargne financière accumulée du fait d’un prix du marché du baril largement supérieur au prix de référence dans le budget.
L’inflation est très élevée et ronge le pouvoir d’achat de la population:
Compte tenu des facteurs exogènes (inflation mondiale au niveau de nos partenaires commerciaux de 6% – 8%) et endogènes (faiblesse de l’offre domestique, monétisation du déficit budgétaire, dépréciation du taux de change du DA et chaos des circuits de distribution), l’indice des prix à la consommation (IPC) d’Alger devrait se situer à 10% en moyenne 2022. Cependant, l’actuel IPC comprend :
(1) des facteurs le surestimant (qualité des produits, substitutions, nouveaux biens) d’au moins 0,5 % de point de pourcentage au vu de la pondération présente ; et
(2) des facteurs tendant à le sous-estimer (contrôles de prix de 26 % des produits alimentaires qui représentent 43 % du panier ; qualité et faiblesses du traitement des données et la sous-évaluation du dinar de près de 30%) d’au moins 3,5 points de pourcentage. En net, cela porterait la variation de l’indice des prix à la consommation à environ 13 % en 2022.
La monnaie nationale perd de sa valeur et érode la confiance de la population :
Mécaniquement, une hausse du prix du pétrole contribuerait à une appréciation de la monnaie nationale. Cependant, au vu des anticipations inflationnistes fortement ancrées au niveau des consommateurs et des impacts limités d’un baril plus élevé sur les équilibres économiques du pays, la valeur de la monnaie nationale va continuer à reculer dans un ordre de 10 % environ.
La croissance économique n’est pas viable car elle est portée par l’agriculture et le pétrole et le gaz:
En l’absence d’un effet-volume significatif au niveau de la branche hydrocarbures (vu l’importance de la demande intérieure et des limites de l’offre de pétrole) et des taux de croissance élevés déjà projetés dans le cadre de la LFI 2022, le gain à attendre est limité (soit au plus 1 point de croissance additionnel en termes réels). Le taux de croissance pour 2022 devrait se situer à environ 4-4,5 %. Une grande partie de cette croissance résulte des retombées indirectes de la hausse des prix des hydrocarbures.
Analyse macroéconomique de la LFC 2022. Cette dernière n’est pas encore au niveau des défis du pays :
Ainsi, il ressort de nouveau ce qui suit :
Une adoption tardive qui limitera les effets des mesures prises en 2022:
Vu les délais nécessaires pour ajuster la nomenclature budgétaire, les effets de la LFC en 2022 seront uniquement de 4 mois au plus. Par ailleurs, en année pleine, les effets sur 2023 seront modestes vu l’absence de mesures fortes.
L’absence d’un processus de restauration de la viabilité à moyen terme des finances publiques :
Alors que ces dernières sont plus que jamais fragilisées (même si la hausse du pétrole imprime une certaine amélioration transitoire), la LFC 2022 est préparée de nouveau sur une base annuelle et porte une politique budgétaire expansionniste qui pénalise les générations futures.
Les finances publiques sont insoutenables qui placent l’économie sous stress ce qui génère en retour de l’inflation structurelle qui pénalise les citoyens et les travailleurs:
Depuis 2017, et à l’exception de 2020, le PIB réel est supérieur au PIB potentiel ce qui donne en moyenne un output gap positif de 1,5 %. Les projections pour 2022-2025 font ressortir la même tendance. En mots simples, le maintien d’une forte demande publique qui excède de loin la capacité de l’économie à produire met en place une machine à créer de l’inflation.
Une démarche macroéconomique et structurelle manquant de cohérence à trois niveaux :
La question du pouvoir d’achat : ou une politique budgétaire incohérente avec la politique monétaire :
Il faut préserver le pouvoir d’achat en période d’inflation. Mais le seul usage du budget à cet effet est insuffisant et contre productif en l’absence :
(1) d’une politique monétaire anti-inflationniste ; et
(2) de politiques structurelles visant à la réorganisation des circuits de distribution. Par ailleurs, il est noté que la mesure prise dans ce sens est régressive car elle va bénéficier à toutes les couches de la population.
L’approche budgétaire incohérente au vu de l’usage d’un prix fiscal :
En introduisant ce dernier concept, il y a une intention louable de reconstituer des réserves financières pour le futur immédiat et non pour combler les trous du budget causés par une politique expansionniste) mais également les générations futures. Cela implique de calibrer un certain niveau de dépenses et de déficit budgétaire sur les recettes attendues. Toutefois, cette approche est neutralisée par une politique budgétaire expansionniste qui soutient une demande publique insoutenable.
Une politique de change incohérente avec la politique budgétaire:
Que constatons nous sur le terrain ? Une double incohérence :
(1) Un recours -certes modeste- à une dépréciation progressive du taux de change avec une absence totale de resserrement budgétaire et un rôle passif de la politique monétaire dans la lutte contre l’inflation. Modus operandi similaire à celui du choc de 2014 dont tout le monde continue de subir les conséquences négatives ; et
(2) un ajustement monétaire cumulé d’environ 40 % accompagné d’une gestion administrative des importations. Ce double emploi est inutile. L’ajustement monétaire en lui-même ne permettra pas de répondre aux défis du pays.
Quelques pistes en matière de réformes des finances publiques:
Face à la détérioration des fondamentaux macroéconomiques, il est suggéré ce qui suit :
La conception d’une stratégie à long terme de refondation de l’economie nationale:
La feuille de route globale qui donnera la direction des réformes à court, moyen et long terme à entreprendre.
La mise en place d’un mix approprié sur le moyen terme :
qui articule une réduction progressive du déficit budgétaire, accompagnée d’une dépréciation du taux de change (pour une meilleure gestion des ressources extérieures et de la demande globale) et d’une gestion rigoureuse de la liquidité (créée par la monétisation du déficit budgétaire) pour contenir l’inflation.
Ce mix est seul en mesure d’assurer la viabilité des finances publiques, créer les conditions d’une relance de la croissance et contrôler l’inflation. Il devra être accompagné d’un volet structurel ayant un double objectif :
(1) renforcer la qualité de la politique macroéconomique ; et
(2) relancer l’investissement privé productif, inclure les femmes dans le marché de l’emploi, améliorer l’accès au financement, mettre en place un système financier moderne et lutter contre la corruption pour rétablir la confiance de la population vis-à-vis des pouvoirs publics et s’approprier les réformes.
La mise en place des règles fiscales :
pour ne pas tomber dans le piège des politiques budgétaires expansionnistes et contracycliques.
La réforme de la politique fiscale (taux et assiette de l’impôt) pour ne pas pénaliser le travail et l’effort :
Une analyse de la structure actuelle de l’impôt met en évidence :
(1) le rôle de premiers contributeurs en recettes fiscales des travailleurs ; et
(2) la faiblesse du rendement de la TVA intérieure, surprenante au vu du niveau de la consommation privée. En effet, à fin 2019-2020, l’IRG salaires représente 29,2 % de la fiscalité ordinaire, suivie de la TVA importations (15,5 %), de l’IBS (14,9 %), des droits de douane (12,4 %) et de la TVA intérieure (11,8%).
La publication d’un livre blanc sur la question des subventions.
La LFI 2022 avait annoncé la création d’un fonds de compensation au profit des ménages qui sont éligibles, mécanisme destiné à remplacer le système actuel de subventions directes qui est inefficace et coûteux.
La LFC 2022 n’apporte aucune information complémentaire sur ce mécanisme (montant, bénéficiaire, critère d’éligibilité etc.) sont reportés à une date ultérieure. Vu la situation sociale et les perspectives économiques mondiales, cette réforme gagnerait à être repoussée de nouveau à 2024.
Il faut protéger le pouvoir d’achat sur la base d’une politique macroéconomique et structurelle cohérente à moyen terme.
Par Dr. Abdelrahmi Bessaha – senior economist · International Monetary Fund
