Analyse. Relance économique: comment réformer l’investissement public ?

L’investissement public est appelé à jouer un rôle central pour assurer la transition vers l’économie post-covid 19 et pour générer davantage de croissance économique et d’emploi.

La forte contraction de l’activité économique déclenchée par la pandémie de 2020 a entrainé une récession et une augmentation significative du chômage et du sous-emploi. Ainsi, les dernières données du FMI et de l’OIT font ressortir que la récession a :

• (1) a causé un recul de la croissance de 3,2 % au niveau de l’économie mondiale ; et
• (2) occasionné la perte d’environ 255 millions d’emplois à temps plein (environ quatre fois plus que lors de la crise financière mondiale de 2008) ;
• (3) durement touché et de manière disproportionnée les travailleurs peu qualifiés qui ne disposaient pas de l’option du télétravail ; et
• (4) sérieusement affecté l’emploi au niveau des pays en voie de développement à revenu intermédiaire. Avec la reprise économique mondiale à deux vitesses au cours de 2021 et qui creuse l’écart entre les pays avancés et le reste du monde, il en est également ainsi pour ce qui est des taux de chômage qui devront rester plus élevés au niveau des économies émergentes et en voie de développement.

Globalement, les pertes d’emplois à temps plein resteront supérieures à 130 millions d’emplois en 2021. Cette faiblesse persistante du marché du travail pourrait accroître l’ampleur du chômage de longue durée et endommager les perspectives d’emploi de toute une génération. Face à ces défis, des plans de relance bien conçus, qui incluent une augmentation des dépenses d’investissement public sont la réponse idoine pour faire repartir la croissance et limiter les effets négatifs à long terme au niveau du marché du travail.

En effet, les résultats d’une analyse des politiques publiques en la matière et des études récentes du FMI font ressortir :

• (1) l’importance en période de récession des multiplicateurs des dépenses d’investissement public sur la croissance ; et
• (2) en même temps le besoin d’un ciblage des secteurs d’activité récipiendaires de l’investissement public (notamment ceux où le télétravail est possible et où la distanciation sociale ne pose pas de problèmes particuliers) afin de maximiser les multiplicateurs d’emplois des dépenses de relance budgétaire (6 à 8 emplois pour une dépense de $1 million).

Tout l’enjeu est donc de renforcer la qualité des investissements publics pour extraire plus de croissance économique et d’emploi dans un contexte marqué par une quatrième vague de contamination et le maintien du besoin de distanciation sociale.

Pour ce qui est de l’Algérie, bien que les volumes d’investissements publics soient significatifs (environ 38% du PIB en moyenne au cours des vingt dernières années), leur impact sur la croissance et l’emploi est bien en deçà des normes internationales.

Face aux problèmes structurels de la croissance et du chômage en hausse depuis les chocs sanitaire et pétrolier de mars 2020, il est donc vital de s’interroger sur les voies et moyens à mettre en œuvre pour mieux investir dans le secteur des infrastructures (qui permettent de combattre la pandémie) afin de maximiser le multiplicateur de la dépense publique et le multiplicateur de l’emploi.

L’enjeu est de taille vu les contraintes en termes de ressources financières et le besoin de lancer la relance post-covid 19. Cet article analysera les liens entre investissement public, croissance et emploi sur le plan international et bien entendu dans le contexte de l’Algérie. 

La reprise économique mondiale est à deux vitesses et les pays émergents et en développement doivent relancer les investissements publics.

La pandémie a, selon le FMI, provoqué une perte de revenu disponible par tête d’habitant de 2,8 % au niveau des pays avancés et 6,3 % au niveau des pays émergents et en développement. Deux raisons fondamentales expliquent cela :

• (1) des campagnes de vaccination différentes (à fin aout 2021, les taux de vaccination sont de 40% pour les pays avancés, 11% pour les pays émergents et 1% pour les pays en voie de développement) ;
• (2) des divergences en matière de soutien budgétaire et monétaire (16% du PIB pour les pays avancés, 3% du PIB pour les pays émergents et 1% du PIB pour les pays en développement).

Ces divergences pèsent déjà lourdement sur les niveaux de la demande, les chaines d’approvisionnement, l’inflation et l’emploi. Pour atténuer les divergences, les autorités publiques doivent relancer l’investissement public dans les secteurs porteurs. Pourquoi ? Plusieurs régions majeures :

• (1) la dispersion de la croissance économique dans le monde ;
• (2) les incertitudes pesant sur l’environnement économique international et au niveau de tous les pays du monde, aggravées par des inégalités en termes de revenu et également les risques climatiques apparents de jour en jour ;
• (3) la nécessité de pivoter de l’urgence liée à la pandémie à la relance économique ;
• (4) l’attitude d’attentisme des investisseurs privés ; et
• (5) le besoin de prendre appui sur les effets multiplicateurs de la dépense publique et de l’emploi qui sont plus marqués au cours de cette période charnière, notamment dans les secteurs des infrastructures qui ont été négligés par les gouvernements des pays avancés (faute de consensus politique sur le financement : direct ou crédit d’impôt) et par les pays émergents et en développement (faute de financements vu l’ampleur des besoins et le fort endettement de ces derniers). 

L’investissement public génère de la croissance économique.

L’injection de dépenses publiques à des fins d’investissement a un effet de propagation circulaire au niveau de l’économie. En effet, les ménages achètent des biens auprès des entreprises, lesquelles distribuent des salaires aux travailleurs et paient les fournisseurs, qui à leur tour achètent des biens auprès d’autres entreprises, qui paient leurs travailleurs et leurs fournisseurs et ainsi de suite.

Ipso facto, la première vague de dépenses globales se démultiplie donnant lieu à ce qu’on appelle l’effet multiplicateur des dépenses. Cette dynamique favorise la croissance économique et la création d’emploi. La quantification récente de cet effet multiplicateur fait ressortir qu’une augmentation de l’investissement public de 1 % du PIB booste la croissance économique de 2,7 %, accroit l’investissement privé de 10 % et augmente l’emploi de 1,2 %.

Ces résultats impliquent, toutefois :

• (1) un ciblage des investissements publics dans les infrastructures, y compris les infrastructures numériques et les secteurs vitaux tels que la santé, l’éducation, l’eau et l’assainissement, les transports et la lutte contre le changement climatique;
• (2) une qualité élevée des projets d’investissement rendue possible par l’existence d’une capacité technique et administrative pour préparer, exécuter et gérer ces derniers une fois opérationnels; et
• (3) un faible taux d’endettement du pays qui ouvre l’accès au financement et soutient la relance.

Notons que le contexte actuel se prête favorablement à l’investissement public vu les besoins crées par la pandémie, l’abondance de l’épargne et l’attentisme du secteur privé. Toutefois, pour les pays en développement, le financement des projets peut poser problème. Ceci étant, les décideurs ne devraient pas à hésiter :

• (1) à envisager une augmentation progressive de l’investissement public financée par l’emprunt, à condition que les risques de refinancement de la dette et les taux d’intérêt restent à des niveaux modérés, et que les projets soient choisis avec rigueur ;
• (2) à restructurer le portefeuille actuel des investissements pour réaffecter les ressources éventuellement libérées à des projets plus prioritaires et plus efficients ; et
• (3) pour ce qui est des pays les plus pauvres, un recours aux dons, notamment dans le contexte des appuis liés aux objectifs de développement durable 2030. 

L’investissement public dans les infrastructures de base créé plus d’emploi.

Prenant appui sur les données de 101 pays du monde (y compris celles de l’Algérie) représentant 95 % du PIB mondial ($83,218 milliards), une étude récente du FMI a examiné en détail le lien entre l’investissement public et la création d’emplois dans les infrastructures de base. Ses principales conclusions sont très importantes :

• (1) un investissement public de 1% du PIB mondial conduit à la création d’environ 7 millions d’emplois directs. Le multiplicateur d’emploi pourrait être encore plus important dans les secteurs vert et de la recherche et du développement ;
• (2) un investissement public de $1 million devrait en moyenne créer 18 emplois, soit un coût unitaire de $55,000 ;
• (3) éclaté par type de pays (avancés, émergents et en développement) et secteurs d’activité, $1 million d’investissement public entraine la création :
  • (i) dans le secteur énergie : de 8,6 emplois, 16,2 emplois et 26,6 emplois ;
  • (ii) dans le  secteur des routes, de 6,2 emplois, 16,4 emplois et 22 emplois, respectivement ;
  • (iii) pour le secteur sociaux (éducation et santé), les créations d’emplois sont de 4,4, 15,5 et 24,9 emplois, respectivement ;  et
  • (iv) pour le secteur de l’eau et de l’assainissement, les créations d’emploi sont de 5,6, 24,6 et 37,8 emplois, respectivement.

Pour l’Algérie, classée dans l’étude comme pays émergent, $1 million d’investissement public devrait donc générer 16,2 emplois dans l’énergie, 16,4 emplois 15,5 emplois dans le secteur sociaux et 24,6 emplois dans le secteur de l’eau et de l’assainissement. Avec un coût unitaire de $55,000. 

Investissement public, croissance économique et création d’emplois en Algérie.  Entre 2000-2019, et à la faveur d’une rente pétrolière qui s’est élevée à environ $980 milliards, l’Algérie a mené une politique intensive d’investissements publics. Analysons la situation. 

Premier point : Un effort d’investissement public significatif. Au cours de la période ci-dessus, l’Algérie a engagé $892 milliards.  Toutefois, sur base caisse, il est estime que seuls $440 milliards (ressources domestiques et extérieures) ont été consommés pour financer la formation brute de capital fixe.

En part du PIB, le pays a consacré régulièrement une part importante équivalente à 32.5 % du PIB entre 2000 et 2009 et 44,9 % du PIB entre 2010-2019 (dépassant ainsi un certain nombre de pays comparables), allouant en moyenne 45 % de l’investissement public total aux infrastructures économiques (routes, ports, rails, aéroports), 30 % aux secteurs sociaux (logement, santé, éducation, loisirs et culture), 20 % à l’énergie et 5% aux télécommunications. Grâce à cet effort significatif, le pays a :

• (1) presque doublé son stock de capital qui est passé de 120 % du PIB en 2000 à 200 % du PIB en 2019 ;
• (2) appuyé une croissance économique moyenne qui s’est située à 3,9 % entre 2000-2009 et 2,9 % entre 2009-2010 ; et
• (3) créé  environ 3.9 millions d’emplois dans divers secteurs, notamment les infrastructures ; et
• (4) amélioré les indicateurs sociaux de façon marquée (l’espérance de vie est passée de 70 ans en 2000 à 76 ans en 2019 ; la mortalité infantile a chuté de 33,9 pour mille à 20 pour mille ; la scolarisation dans le primaire a fait un bond de 89,4 % à 97,6% en 2019 ; l’extrême pauvreté (mesurée comme le part de la population vivant avec moins de $1,25 par jour) a baissé de 6,4% en 1995 à 1,5% en 2019 ; le coefficient de Gini a baissé à 38 %; et le taux de mortalité à la naissance est passé de 21,3 pour 1000 naissances en 2000 à 14,6 pour 1000 naissances en 2019.

En reflet de ces progrès, l’indice de développement humain de pays pour 2019 était de 0,76 (contre 0,6 en 1990), ce qui plaçait l’Algérie à la 82 -ème place. 

Point 2 : Des performances en termes de croissance et d’emploi, toutefois, bien en deçà des normes internationales. En effet, notons :

• (1) pour ce qui est de la croissance économique, elle s’est située entre 2000 et 2019 en moyenne autour de 3 %. Vu le montant d’investissement injecté dans l’économie, la croissance aurait dû se situer à environ 7% au moins. Une perte de richesse d’environ $100 milliards ;
• (2) pour ce qui est de l’emploi, les montants investis ont permis de créer 3,7 millions d’emplois. Des investissements publics conduits avec efficacité auraient pu se traduire par la création de 7,9 millions d’emploi. Soit un manque à gagner de 4,2 millions d’emplois. Le coût unitaire de chaque emploi créé est de $116,200 en moyenne (le double de la norme internationale applicable à l’Algérie) ; et
• (3) pour ce qui est de la fiscalité, ces manques à gagner en termes de croissance et d’emplois ont entrainé la perte d’au moins 1-1,5 point de pourcentage du PIB en termes de recettes fiscales nouvelles. 

In fine, ces sous-performances soulignent clairement que le problème des investissements publics ne se pose nullement en termes de volume mais très simplement en termes d’efficacité de la dépense publique en capital. Des investissements conduits avec efficacité auraient ainsi pu faire épargner environ $200 milliards en 20 ans au pays. 

Point 3 : les facteurs contraignants de l’investissement public en Algérie sont multiples.  

Sont au nombre de trois :

(1) la mauvaise gouvernance générale :  la faiblesse des institutions en charge du contrôle et du suivi combinée au niveau élevé des dépenses d’investissement fournissent le terreau pour le développement et la perpétuation de pratiques de corruption (passation les marchés anarchique, surfacturation des projets et complaisance dans le contrôle de qualité les ouvrages) et d’entretenir le gaspillage continu de ressources publiques rares ;

(2) l’absence de stratégie de développement depuis la fin des années 1980s prive l’état des indispensables pôles d’investissement et de croissance ancrés au niveau des secteurs et impacte négativement la conception des programmes d’investissement vu l’absence de priorités sectorielles claires et leur articulation sectorielle, A ce titre, les plans d’investissement ne sont pas suffisamment structurés et échelonnés ; et

(3) un cadre de gestion des investissements publics inadéquat :  émaillé de défaillances à tous les niveaux de la chaine de la dépense publique en capital, avec :

• (i) la fragmentation du programme des investissements : résultat des chevauchements de compétences entre plusieurs autorités et parties prenantes, chevauchements facilités par le foisonnement de commissions ministérielles et de commissions régionales. Ce qui soulève des inquiétudes relatives à la cohérence intra et intersectorielle du programme d’investissement, au coût, à l’impact des projets sur l’intégration économique et la croissance et à la gestion elle-même des projets ;
• (ii) la faible capacité de préparation technique des projets, la partie la plus sensible de la chaine de gestion des projets. Ce qui donne lieu à une préparation incomplète des projets (en raison notamment de l’absence d’analyses coûts-avantages), une programmation inadéquate, une budgétisation erronée et de longs retards dans la mise en œuvre les projets qui taxent  ainsi indûment la capacité de réalisation du pays ;
• (iii) la complexité des procédures de dépenses d’investissement et l’absence d’un cadre budgétaire à moyen terme (CBMT), indispensable vu le nature pluriannuelle de la dépense en capital ne facilitent pas une  budgétisation basée sur la progression physico financière des investissements ;
• (iv) la faiblesse des systèmes d’information sur le suivi de la gestion des projets favorisent d’une part une déconnexion entre la planification budgétaire et les priorités sectorielles et d’autre part des écarts importants entre les enveloppes inscrites au budget d’investissement et les réalisations effectives. Non sans surprise il pèse sur le taux d’exécution les projets qui est estimé à environ 45 % ; et
• (v) l’utilisation de comptes spéciaux de trésor (« comptes d’affectation spéciale »), une source de distorsions qui favorise le report de crédits budgétaires, affaiblit le contrôle des dépenses d’investissement et contribue à leur renchérissement. 

Point 4 : l’inefficience des investissements publics se lit à travers quatre indicateurs-clés :

• (1) le multiplicateur de dépenses en capital montre que l’investissement public ne permet de réaliser que 40% d’une dépense globale en raison des rigidités du circuit économique ;
• (2) le taux de qualité les infrastructures se situe à 76 %, impliquant une marge d’amélioration potentielle de 24 %;
• (3) les surcoûts : un facteur décisif de la mesure de l’efficacité de l’investissement public et qui, selon les études internationales, les situe à environ 30 % pour les plus gros projets (routes, chemins de fer, énergie) en raison de divers facteurs objectifs (expropriation après déclaration d’utilité publique, assurances, relief des terrains, sécurité, capacité technique, lourdeurs administratives) et non objectifs (corruption) ; et
• (4) les retards dans l’achèvement des projets : qui, selon quelques études internationales, atteignent 24 mois environ. Ce qui entraine des dépassements de coûts estimés à environ entre 10 % (construction) et 20 % (développement local) selon la nature les projets. 

Réformes pour investir moins et mieux.

Avec une croissance économique bloquée à environ 2,3 % depuis une décennie et qui a reculé de 4,2 % en 2020 et dont les perspectives à moyen terme restent défavorables, un des plus grands défis du pays au cours des prochaines années est de la renforcer et de l’élargir pour atteindre son potentiel afin d’absorber les flux annuels de demandeurs d’emplois (250,000 environ dont 160,000 de primo demandeurs) et réduire également le stock actuel de chômeurs (2 millions de personnes). Dans ce contexte, l’objectif de croissance inclusive et durable dont a besoin le pays implique de s’attaquer frontalement aux contraintes structurelles en la matière.

La priorité les priorités est d’éliminer les sources d’inefficience des dépenses au titre des investissements publics dans un environnement de ressources financières en baisse. Le renforcement de l’efficacité de la gestion les investissements publics est, avec les questions de l’accroissement des recettes fiscales, de la réduction les dépenses courantes et de la rationalisation de la structure de financement de déficit, un des grands chantiers stratégiques de réforme visant à restaurer le viabilité les finances publiques de pays et asseoir la croissance future sur des bases saines. Dans ce processus de réformes, deux axes doivent être retenus :

(1) un premier axe ciblant le volume de la dépense afin de faire mieux avec un moindre montant. Il n’est pas exclu ainsi de le revoir à la baisse pour le ramener à des proportions soutenables sans pour autant compromettre les besoins de croissance à long terme (maintenance et renouvellement). Les études internationales montrent que pour les pays exportateurs de pétrole, le niveau incompressible de dépenses en capital est d’environ 11% du PIB. Le niveau actuel est trois fois plus élevé, ce qui créé des marges de manœuvre aux responsables afin de mieux investir avec moins de ressources. Pour ce faire, il ne faudrait pas hésiter à restructurer de fond en comble le portefeuille actuel des investissements publics ;

(2) un second axe portant sur l’amélioration de l’efficacité les investissements publics afin de maximiser l’impact positif sur le croissance et l’emploi. Cet axe implique de revoir toutes les étapes de le chaine de gestion les investissements public afin de :

(i)  mieux concevoir, préparer avec minutie et coordonner les investissements publics sur la base de stratégies et des plans sectoriels bien développés et d’outils d’évaluation (avec le souci de le qualité) ;

(ii) rationaliser le cadre institutionnel pour assurer une meilleure coordination entre les institutions gouvernementales en charge des projets et un suivi adéquat de l’exécution et du contrôle; et

(iii) améliorer les processus d’appel d’offres, un les éléments clé de le bonne gouvernance indispensable à la bonne exécution qualitative des projets. La mise en œuvre d’un tel programme devrait se faire progressivement au cours des trois prochaines années. Dans les deux cas, ces réformes doivent être guidées par 4 grands principes directeurs, à savoir :

• (1) le principe de la cohérence entre les objectifs macroéconomiques et la planification des projets d’investissement publics. Une planification sectorielle pluriannuelle facilitera la détermination des volumes de dépenses d’investissement en relation avec les priorités politiques et les objectifs budgétaires. Dans ce contexte, il faut réactiver le CBMT conformément à la nouvelle loi organique des lois de finances ;
• (2) le principe de coordination intra sectorielle et intersectorielle : pour les besoins d’une sélection rigoureuse les projets, une hiérarchisation efficace, une exécution à échéance et une intégration économique;
• (3) le principe de la supervision centrale des projets d’investissement public par un organisme disposant des compétences nécessaires pour éviter les surcoûts, les retards et le gaspillage des ressources publiques ; et
• (4) le principe fondamental de le bonne application des textes régissant les investissements publics pour que la phase de la passation des marchés soit compétitive et transparente. Les règles et processus existants devraient être revus pour s’assurer qu’ils sont cohérents avec les meilleures pratiques internationales et appliqués de manière équitable pour garantir la concurrence et la transparence.

Par Dr. Abdelrahmi Bessaha – ‎senior economist · ‎International Monetary Fund