Le contexte actuel appelle à des actions budgétaires immédiates et décisives, y compris le renforcement de plan de trésorerie pour atténuer l’impact de la chute des prix du pétrole sur l’économie de l’Algérie et poser les bases de réformes structurelles à long terme.
Une politique de communication transparente en direction du public sur les défis auxquels le pays est confronté et sur les mesures prises pour y faire face, favorisera le maintien de la confiance et le soutien aux politiques publiques mises en place. Dans un précédent article, nous avons souligné l’importance pour l’Algérie d’adopter une stratégie à moyen terme pour restaurer la viabilité budgétaire des finances publiques.
Le présent article complète cette analyse en mettant en lumière le rôle essentiel d’un Système de Gestion de Trésorerie (SGT) robuste, et en particulier l’importance du plan de trésorerie pour assurer une santé financière durable et faire face aux tensions actuelles et à venir sur les recettes publiques.
Si la politique budgétaire fixe les bases de la stabilité à moyen et long terme, une gestion efficace de la trésorerie est indispensable pour la mise en œuvre de cette politique à travers une optimisation des flux financiers et une bonne gestion de la liquidité et des risques.
Dans un contexte de ressources limitées et d’incertitude économique croissante, tant au niveau national qu’international, le SGT doit impérativement inclure un plan de trésorerie (PT) annuel ajustable trimestriellement, mensuellement et hebdomadairement si besoin est.
Ce PT recense les recettes et dépenses mois après mois, permettant d’anticiper les tensions de trésorerie et de maintenir un équilibre entre les flux financiers et les dépenses considérées comme prioritaires par les autorités.
L’objectif est de prévenir les risques de liquidité, prévoir les besoins en trésorerie pour éviter les déficits et se prémunir contre une crise de liquidité. Nous approfondirons tous ces aspects dans la suite de cet article en :
- (1) situant tout d’abord la fonction trésorerie en général au niveau de la chaine budgétaire ;
- (2) soulignant l’importance du plan de trésorerie comme outil de la SGT notamment en contexte de tensions sur les recettes publiques ;
- (3) discutant des conditions de succès d’un tel plan
- (4) analysant les raisons qui militent pour le renforcement d’un plan de trésorerie dans le contexte macroéconomiques domestique et international auquel fait face l’Algérie et en proposant une feuille de route en deux étapes.
La fonction trésorerie de l’état, segment stratégique soutenant une chaine budgétaire viable
Cette dernière s’articule autour de quatre segments complémentaires avec la trésorerie jouant un rôle central pour assurer la continuité financière et la gestion efficace des fonds publics. La trésorerie interagit avec les autres étapes de la chaîne budgétaire dans une démarche de qualité comptable et de respect des obligations financières de l’État.
Les quatre étapes complémentaires de la chaîne budgétaire :
sont reprises sous l’acronyme ELOP. L’engagement est la première étape où une dépense est officiellement décidée, engageant ainsi l’administration à payer un montant pour un service ou une fourniture.
La liquidation suit, consistant à vérifier et déterminer le montant exact de la dépense, en s’assurant que toutes les conditions sont remplies. Ensuite, l’ordonnancement intervient, où une autorité émet un ordre de paiement pour avaliser et concrétiser la dépense.
Enfin, le paiement consiste à transférer effectivement les fonds au créancier/fournisseur, clôturant ainsi la procédure budgétaire. Ces étapes garantissent une gestion claire et contrôlée des finances publiques et s’étalent en général sur une période de 90 jours.
La trésorerie publique dans la chaîne budgétaire :
cette dernière est responsable de la gestion des ressources financières de l’État pour couvrir la trésorerie, la dette et les investissements. Plus précisément, la trésorerie publique remplit les fonctions suivantes :
(1) prévisions et gestion de la trésorerie :
à savoir les entrées et sorties de fonds de l’État (recettes fiscales, prêts, subventions et paiements pour les dépenses telles que les salaires et le service de la dette) ;
(2) gestion des liquidités :
à travers les soldes de trésorerie de l’État pour d’une part assurer la disponibilité des liquidités nécessaires pour financer les obligations à court terme et le cas échéant investir les excédents de trésorerie.
(3) traitement des paiements :
des dépenses de l’État, garantissant que des fonds disponibles sont suffisants pour couvrir ces dernières.
(4) gestion du portefeuille de la dette de l’État, :
ce qui comprend l’émission de nouveaux titres, le refinancement de la dette existante et la gestion du profil des échéances de cette dernière.
(5) gestion des investissements :
à travers une supervision de la gestion du portefeuille d’investissement de l’État et le placement des fonds excédentaires dans des titres à court et long terme.
(6) gestion du budget :
en contribuant à la préparation et à l’exécution du budget de l’État et en veillant à ce que les ressources budgétaires soient allouées de manière efficiente.
(7) gestion des risques :
afin d’identifier, évaluer et gérer les risques financiers auxquels l’État est confronté (risque de taux d’intérêt, risque de crédit et risque de liquidité.
(8) formulation et mise en œuvre de la politique budgétaire :
y compris la politique fiscale (taux et assiette, recouvrement et avantages fiscaux).
Le plan de trésorerie, levier stratégique pour gérer l’incertain et prévenir une crise de liquidité aux conséquences multiples
Un système de gestion de trésorerie (SGT) efficace doit garantir un financement fluide des dépenses, minimiser les coûts d’emprunt et soutenir les objectifs budgétaires. Il doit prévoir les flux de trésorerie, anticiper les évolutions économiques et répondre aux besoins des ministères.
Ceci étant, des événements imprévus – comme une instabilité politique, récession économique, fluctuations des prix des matières premières, variations saisonnières dans le recouvrement des impôts ou autres chocs économiques externes – ne permettent pas d’éviter l’émergence de pressions sur la liquidité. C’est dans un tel contexte qu’un PT de qualité intervient et fait la différence.
Les répercussions d’une absence de PT
Une telle faille expose un pays à des risques importants, notamment des pénuries de liquidités qui peuvent graduellement se transformer en crise de solvabilité pouvant mener à une crise de la dette et à des difficultés à maintenir la stabilité financière, notamment en contexte de volatilité des marchés.
De plus, les pays menant des opérations internationales doivent faire face à des défis supplémentaires liés aux différences de régulations et de systèmes fiscaux.
En l’absence d’une gestion appropriée, la dette publique augmente, la croissance ralentit, et la stabilité financière est mise en péril.
A contrario, même si un SGT aide à gérer et à suivre les flux de trésorerie, le PT va offrir une feuille de route détaillée et exploitable
En premier lieu, ce dernier permettra une gestion proactive des éventuels manques de liquidités et favorisera l’identification et l’ajustement des flux de trésorerie mensuels en fonction des variations des recettes.
En second lieu, le PT va permettre au pays de réagir rapidement aux fluctuations des flux de trésorerie, d’ajuster les dépenses en conséquence et de prévenir ainsi les pénuries de trésorerie qui pourraient autrement perturber le fonctionnement de l’administration publique,
En troisième lieu, le PT offre la possibilité aux autorités de prioriser ses dépenses pour garantir leurs exécutions et paiements et retarder ou différer celles qui sont considérées comme non essentielles.
In fine, un PT permet d’avoir la flexibilité et la capacité nécessaire pour gérer les risques et les chocs qui impactent les flux de recettes, prendre en charge les besoins de trésorerie à court terme tout en maintenant la viabilité budgétaire à long terme.
Le succès d’un plan de trésorerie résulte de la combinaison de plusieurs facteurs repris ci-dessous :
L’adossement du PT à un budget réaliste :
Le PT et ses limites mensuelles ne doivent pas remplacer le budget lui-même. Ce dernier devrait reflète un certain nombre de priorités tenant compte des contraintes financières du pays. Elles devraient ainsi précéder d’éventuelles limites mensuelles de trésorerie dans le contexte d’un PT.
Cependant, au niveau de certains pays, la préparation du budget fait l’impasse sur la hiérarchisation des dépenses pour éviter des décisions et des arbitrages politiquement ou socialement douloureux.
En conséquence, c’est le ministère des Finances qui doit prendre les décisions prioritaires et effectuer le cas échéant des coupes budgétaires, ce qui peut poser des problèmes techniques (la mise à rude épreuve de l’exécution du budget au-delà de ses limites) et politiques.
La préparation et le suivi du plan de trésorerie doivent être confiés à l’unité dédiée à la gestion de trésorerie au sein de la Direction Générale du Trésor, qui doit le mettre à jour chaque semaine
Cette unité devra :
- (1) recueillir toutes les données et informations nécessaires auprès des différents départements ministériels :
- (2) préparer un plan annuel subdivisé en tranches trimestrielles, mensuelles et même hebdomadaires ; et
- (3) analyser les flux de trésorerie et les ajuster en cas de besoin. Cette unité doit travailler en étroite collaboration avec les services idoines de la banque centrale pour prendre en charge les impacts des opérations gouvernementales sur la liquidité bancaire, la stabilité monétaire et l’endettement public.
De ce fait, les responsables et le staff de l’unit PT doivent posséder des compétences macroéconomiques générales et financières spécifiques pour établir des prévisions réalistes, réguler les engagements et garantir la disponibilité des liquidités.
Ils doivent disposer de capacités techniques leur permettant de saisir et maitriser les implications du plan de trésorerie sur la stabilité monétaire et l’endettement public domestique. Une formation complémentaire peut être requise pour certaines compétences techniques.
Le PT doit être un outil flexible et doit disposer d’un financement fluide des dépenses tout au long de l’exercice budgétaire dans un contexte de minimisation des coûts d’emprunt et de soutien aux objectifs budgétaires
Il doit être ajusté en fonction des recettes et dépenses réelles mensuelles et doit inclure des solutions en cas de pénurie de liquidités, comme le report de dépenses ou l’emprunt. Il doit être calé sur des stratégies de trésorerie ajustables en liaison avec l’évolution de l’économie.
L’accès aux allocations budgétaires est un autre déterminant de l’efficacité du PT
Dans les pays développés, les ministères ont un accès immédiat aux crédits dès l’approbation du budget et peuvent engager des dépenses sans restriction, le Trésor empruntant des fonds si nécessaire.
Cette flexibilité est cruciale pour une gestion efficace du plan de trésorerie. Par contre, certains pays moins développés débloquent souvent les crédits à des périodes fixes (mensuelles ou trimestrielles), crédits pouvant être ajustés en fonction de la situation économique.
Un autre groupe de pays a recours non seulement à l’émission de mandats officiels pour contrôler les dépenses par catégorie mais également à des contrôles supplémentaires (limites mensuelles) pour moduler les niveaux de crédits.
Enfin, pour les pays confrontés à des pénuries aigues de liquidités, les paiements et les engagements peuvent parfois devoir être effectués simultanément. Il faudra donc réfléchir à cette question pour permettre au plan de trésorerie de jouer pleinement son rôle.
L’importance d’un plan de trésorerie en Algérie dans un contexte géopolitique, économique et énergétique défavorable accompagné de réformes à moyen terme pour renforcer la résilience de l’économie sur le moyen terme.
Il est essentiel pour l’Algérie de s’ajuster aux nouvelles réalités mondiales et domestiques et de renforcer sa résilience à travers :
- (1) des mesures à court terme destinées à renforcer le PT afin de faire face aux aléas présents. De ce fait, une révision du PT contribuera à renforcer les prévisions budgétaires, améliorer le recouvrement des recettes et optimiser la répartition des ressources publiques ; et
- (2) des réformes institutionnelles et techniques devant renforcer la viabilité des finances publiques dans le cadre d’une stratégie sectorielle à moyen terme qui s’articulera elle-même autour d’une stratégie plus vaste et cohérente de refondation de l’économie nationale.
Point 1 : Un contexte international défavorable et source d’incertitude et de risques sur l’activité économique, la liquidité et la stabilité financière en 2025
Des tensions géopolitiques croissantes et une recomposition chaotique de l’ordre international actuel qui a des implications économiques majeures :
comme en témoignent l’augmentation des différends internationaux et des conflits entre États, qui ont atteint des niveaux historiques en ce début 2025. Les pays prennent leurs décisions commerciales et économiques sur la base de considérations politiques nationales étroites au détriment d’une approche multilatéraliste qui est pourtant la seule à favoriser la prospérité mondiale. Ces changements accentuent le processus de fragmentation des échanges commerciaux et de l’activité économique au niveau mondial.
Une politique tarifaire du Président Trump, source de dommages structurels et d’incertitude :
l’imposition de droits de douane élevés sur des produits étrangers, principalement en provenance de Chine, du Mexique et du Canada est une approche ultra protectionniste qui visait à protéger les industries américaines et à réduire le déficit commercial des États-Unis.
A contrario, elle a ouvert la voie à des tensions commerciales mondiales, une perturbation des chaînes d’approvisionnement mondiales et une l’instabilité des marchés financiers mondiaux (dont les acteurs se sont réjouis de l’élection de Trump et de son programme économique) au détriment des Etats-Unis eux-mêmes et du reste du monde.
Un marché pétrolier mondial en baisse :
L’OPEP + vient d’annoncer ce mardi 4 mars une augmentation progressive de la production de pétrole à partir d’avril 2025 pour la porter à 2 millions de barils par jour au cours des 18 prochains mois. Elle intervenant dans un contexte marqué par :
- (1) la baisse de la demande en pétrole du fait du ralentissement de l’économie mondiale ;
- (2) de la baisse de la demande chinoise : et
- (3) les inquiétudes suscitées par les hausses des droits de douane de la part des Etats-Unis,) concernant sur l’activité économique, cette décision a fait immédiatement chuter les prix du Brent de 2 % à $72 le baril.
Non sans surprise, elle a accentué la baisse des prix du pétrole (plus de 10 % depuis janvier 2025). L’augmentation de la production de l’OPEP + proviendra de huit pays (Arabie Saoudite, Russie, Irak, Émirats Arabes Unis, Koweït, Kazakhstan, Algérie et Oman). Cette action des parts de marché remplace l’approche prix qui est devenue difficile à maintenir en raison de la hausse de l’offre de pétrole hors OPEP + et de la volonté de l’Arabie Saoudite de ne pas antagoniser Trump.
Point 2 : Des défis internes économiques et financiers qui désormais doivent être pris en charge sans plus tarder de façon stratégique, globale et cohérente
Une économie enfermée dans un cycle de faible croissance économique par l’endettement public avec des perspectives à moyen terme défavorables.
En passant de 3,8 % entre 2021-2024 à 3 % en 2025 et 2,1% en 2027), la faible croissance a été accompagnée par :
- (1) des pressions inflationnistes élevées (de 7,7 % entre 2021-2024 à 5,1 % entre 2025-2027) ; et
- (2) un alourdissement de la dette publique autour d’une moyenne de 51% du PIB entre 2024 et 2027 (une telle hausse de la dette signifie une augmentation des intérêts au détriment d’autres dépenses sociales). Un cercle vicieux dont il faut s’extraire par des réformes ambitieuses.
Un recouvrement de la fiscalité en deçà de son optimum :
En 2024, le ratio recettes fiscales/PIB a atteint 10,7 % du PIB et il devrait se situer à 10,9 % en 2025, 11 % en 2026 et 11,5 % en 2027. Soit une progression modeste de 0.8 points de pourcentage du PIB en trois années et un niveau toujours inferieur à l’optimum de 15 % du PIB. Les marges sont donc importantes, ce qui permettra un renforcement du recouvrement des recettes peut alléger les tensions financières.
Un niveau de depenses totales non soutenable :
De 36% du PIB en 2023, le ratio depenses totales/ PIB a atteint 42,9 % du PIB en 2024 et devrait se situer à 44,4 % du PIB en 2025 et 2026 avant de fléchir légèrement à 41,5 % du PIB en 2027. Un niveau de dépenses difficile à maintenir.
Un déficit primaire en hausse en 2025 et sur le moyen terme
Cet indicateur se calcule en soustrayant des recettes budgétaires totales la consommation publique (biens et services, masse salariale et subventions et transferts). Il évalue la capacité du pays à couvrir les charges liées à la dette publique une fois les dépenses de consommation couvertes.
Sur la base des données officielles, il ressort qu’en 2023, le budget avait enregistré un surplus primaire de 199 milliards de DA par rapport à une charge de la dette publique de 419 milliards de DA.
Pour 2024, les prévisions de clôture font apparaitre un déficit de 2020 milliards de DA par rapport à des charges de dette publique de 478 milliards de DA. Sur le moyen terme, le déficit primaire passera à 2277 milliards de DA en 2025 (pour une charge de la dette publique de 540 milliards de DA), 6649 milliards de DA en 2026 (pour une charge de la dette publique de 402 milliards de DA), 2499 de DA (pour une charge de la dette publique de 361 milliards de DA). Une consommation publique insoutenable.
Des financements domestiques et externes fortement limités face à des besoins considérables pour stabiliser l’economie et la réformer :
du fait de l’absence d’épargne budgétaire, faiblesse de l’épargne privée, risques inflationnistes à monétiser une partie des réserves de change dont le niveau est en baisse et l’absence d’intégration aux marchés financiers internationaux. Un modèle de financement à revoir entièrement.
Point 3 : Une feuille de route pour faire face à ces défis domestiques et internationaux et préparer l’avenir en même temps
La situation actuelle offre une opportunité pour combiner une action immédiate et décisive pour atténuer l’impact de la chute des prix du pétrole sur l’économie algérienne tout en jetant les bases de réformes structurelles à plus long terme pour changer de modèle économique et social.
Dans un tel contexte, il est essentiel de communiquer de manière transparente avec le public pour ce qui est des défis auxquels le pays est confronté ainsi que sur les mesures prises pour les relever, afin de maintenir la confiance et le soutien à l’égard des politiques gouvernementales.
Point 4 : Phase 1 : mise en place d’un plan d’urgence de résorption des tensions sur la liquidité :
Centré autour de la mise en place d’un PT bâti qui s’appuiera sur les marges de manœuvre existantes pour :
- (1) améliorer le recouvrement de l’impôt et des droits de douane ;
- (2) renforcer les contrôles sur la dépense publique courante et en capital ; et
- (3) mobiliser toutes les facilités d’emprunt à court terme.
Structuration et renforcement du PT actuel
Ceci permettra d’améliorer son efficacité opérationnelle (un pari à relever du fait du déficit significatif du budget 2025) et ses processus décisionnels. Ces derniers doivent être facilités par la mise en place :
- (1) d’un flux bi directionnel d’informations entre la DGT et les ministères pour assurer une bonne collecte des données et améliorer la prise de décisions financières en temps opportun ; et
- (2) la définition des entrées et sorties de trésorerie projetée sur une base trimestrielle, mensuelle et hebdomadaire.
La numérisation en place de la fonction trésorerie facilitera la préparation et la bonne exécution du PT.
Renforcement du recouvrement des recettes fiscales pour améliorer le ratio recettes fiscales/PIB de 0,5 points de pourcentage du PIB par an
A charge pour la DGI et la DGD et les autres structures centrales de se concerter et d’identifier des mesures d’urgence quantifiables et réalisables avec un rendement effectif.
Quelques pistes pourraient inclure la mise en œuvre de systèmes de paiement numérique et la simplification des processus de déclaration fiscale, la possibilité de monétiser les actifs ou les ressources appartenant à l’État, comme la vente ou la location de propriétés sous-utilisées ou l’octroi de concessions pour le développement des ressources naturelles et la taxation des carburants.
Renforcement des contrôles des dépenses courantes, élimination des depenses non essentielles et report du programme d’investissement sauf pour les projets en phase finale.
Options de financement à court terme pour faire la soudure avec la seconde phase de réformes profondes budgétaires
De telles options pourraient fournir un relais temporaire pour couvrir les besoins immédiats de trésorerie. Elles concerneraient l’utilisation de lignes de crédit existantes, la négociation de nouvelles facilités de prêt à court terme avec des banques nationales ou régionales et l’émission de bons du Trésor ou d’obligations à court terme sur le marché intérieur.
Point 5 : Phase 2 : mesures structurelles pour restaurer la viabilite budgétaire à moyen terme accompagnées de réformes visant à améliorer la compétitivité et la productivité et à soutenir l’investissement productif
L’objectif principal est de rétablir des finances publiques viables pour soutenir une croissance économique durable et inclusive en Algérie. Cela implique :
- Une vision stratégique à long terme doit être intégrée à la politique budgétaire, alignée sur une perspective décennale et tenant compte des défis structurels (changement climatique, inégalités sociales, innovation) ainsi que des enjeux externes (contexte géopolitique et économique mondial).
- Un cadre budgétaire à la fois sain et équitable, en maintenant des excédents primaires et un taux d’endettement soutenable. L’objectif de déficit hors pétrole est de 12% du PIB hors pétrole, nécessitant des ajustements significatifs dans les dépenses et les recettes pour atteindre cet objectif.
- Un rééquilibrage budgétaire doit être crédible pour garantir une stabilité macroéconomique, attirer les investisseurs et maintenir des objectifs clairs en termes de recettes, dépenses et déficit.
- Des réformes doivent porter sur le système fiscal, en révisant les taux d’imposition, en éliminant les exonérations fiscales et en renforçant la gouvernance fiscale et douanière. En parallèle, il faut rationaliser les dépenses courantes (salaires, subventions) et améliorer l’efficacité des investissements publics.
- Un mécanisme du prix de référence fiscal devra être mis en place pour assurer la cohérence entre les dépenses et les recettes, permettant la création d’un fonds intergénérationnel à partir des revenus excédentaires générés par la différence entre le prix de référence fiscal et le prix de marché des hydrocarbures.
- Une infrastructure institutionnelle doit être développée pour faciliter le rééquilibrage budgétaire, notamment par la création d’un département macro-budgétaire et des cadres stratégiques à moyen terme (CMB et CBMT). Ces structures permettront de planifier et de suivre les politiques fiscales et économiques à long terme, tout en assurant une gestion transparente.
- Des tests de résistance budgétaire devront être réalisés pour évaluer la résilience financière face aux chocs économiques et ajuster les politiques si nécessaire.
- Des règles budgétaires à long terme pour garantir l’équilibre budgétaire, la viabilité de la dette publique et la stabilité économique. Ces règles offriront la flexibilité nécessaire en période de crise.
Enfin, la politique budgétaire devra être cohérente avec d’autres politiques économiques, monétaires et de change. Des réformes structurelles seront mises en œuvre pour améliorer la compétitivité, la productivité et soutenir l’investissement et l’accès au financement. Cette stratégie vise à renforcer la stabilité économique et garantir une croissance soutenue et inclusive, tout en adressant les défis économiques internes et externes.
Par Dr Abdelrahmi BESSAHA
Expert international en macroéconomie et finance
